本级政策解读《全面加强非煤矿山安全生产工作若干措施》

近日，安徽省人民政府办公厅印发了《安徽省全面加强非煤矿山安全生产工作若干措施》（以下简称《若干措施》）。为更好地理解和落实《若干措施》，现解读如下：

一、出台背景及过程

近年来，省委、省政府深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述和重要指示批示精神，先后组织开展非煤矿山转型升级、安全工程三年行动、安全生产综合整治等工作，全省非煤矿山数量和事故均大幅度下降，近2年未发生较大事故，20多年来未发生重特大事故，非煤矿山安全生产水平不断提升，安全生产形势总体稳定。全省非煤矿山安全生产工作虽然取得了阶段性成效，但仍存在非煤矿山“小、弱、多”（数量全国第一，占全国非煤矿山总数近八分之一）、一般事故多（2023年全国第二）等短板、弱项，我省被国家矿山安全监察局列为非煤矿山重点省。为进一步补短板、强弱项，从根本上破解非煤矿山深层次矛盾和突出问题，按照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》（厅字〔2023〕21号，以下简称《两办意见》）、《国务院安全生产委员会印发<关于防范遏制矿山领域重特大生产安全事故的硬措施>的通知》（安委〔2024〕1号）、国务院安委会和省委省政府关于矿山安全生产工作的总体部署和要求，省应急管理厅联合省级相关部门结合我省实际联合起草了《若干措施》，在广泛征求16个地市人民政府和有关单位意见并修改完善后，履行了社会公开征求意见、专家论证、公平竞争审查、风险评估、合法性审核等程序。省十二届人大常委会第十八次会议日前通过、今年5月1日起施行的《安徽省非煤矿山管理条例》，对非煤矿山的建设、生产、环境保护、管理等进行规范，是全国首部规范非煤矿山管理的地方性法规。

二、主要内容和特点

《若干措施》主要包括8部分，共19条措施。从严格非煤矿山市场准入、强化非煤矿山源头管控、规范安全生产行政许可、深入推进非煤矿山转型升级、落实企业全员安全生产责任制、防范化解重大安全风险、提升监管执法效能、压实属地和部门安全生产责任等8个方面，对非煤矿山安全生产提出明确的措施要求，推动全省非煤矿山减量提质、强基固本，提升本质安全水平。《若干措施》主要有几个特点：一是强化源头管控，严格非煤矿山市场准入，特别是有针对性地提出了露天采石（砂）场最小开采规模要求；二是强化转型升级，通过严格执行“四个一批”，并打造一批标准化、自动化、智能化标杆矿山；三是强化责任落实，压实属地领导责任、部门监管责任、企业主体责任。2024年至2026年，实现全省非煤矿山生产安全事故起数、死亡人数逐年下降15%以上。

二、重点条文解读

　1、规范与发展并重——明确主管部门监管职责

非煤矿山行业是我省重要的资源性、基础性行业，《条例》所称非煤矿山是指除煤炭、石油、天然气等能源矿产以外的矿山。

　　一直以来，非煤矿山生产建设环节缺乏专门法律法规来规范，也没有明确相应的监管部门。2009年，省政府确定由省经信委承担行业管理职责。为解决行业监管的法律依据问题，《条例》明确，县级以上人民政府确定的非煤矿山行业主管部门负责本行政区域内非煤矿山的监督管理工作，县级以上人民政府城乡规划、国土资源、安全生产、公安、工商、环境保护、水利、林业等部门按照各自职责，做好非煤矿山监督管理的相关工作。

　　《条例》坚持规范与发展并重，一方面要求县级以上人民政府应当采取财政、税收、金融等措施，鼓励和引导非煤矿山企业推进矿产资源的综合开发、技术进步，促进资源集约、高效、安全利用。另一方面，要求非煤矿山行业主管部门应当采取措施，规范行业发展秩序，推进非煤矿山合理开采、资源综合利用、质量标准化建设，依法对企业实施法律、法规的情况进行检查。

　　根据《条例》，非煤矿山行业主管部门应当推进非煤矿山信息化建设，建立综合的服务与管理信息平台，提高非煤矿山的科学化和信息化管理水平；加强备案管理工作，对不符合备案条件的非煤矿山项目，应当要求建设单位限期整改。《条例》还要求行业主管部门应当建立举报制度，公开举报电话、信箱或者电子邮件地址，接受群众举报，依法予以处理。

　　2、严格行业准入制度——门槛高于“国标”
■原文
　　非煤矿山项目建设，应当具备下列条件：
　　（一）符合非煤矿山发展规划和行业准入条件；
　　（二）符合国家和省相关宏观调控政策；
　　（三）取得矿产资源管理、规划选址、项目用地、环境影响评价、安全评价等方面的批复；

　　（四）对项目所在地的公众利益不产生重大不利影响；

　　（五）法律、法规规定的其他条件。
■解读

　　我省非煤矿山数量多、规模小、布局不合理、生产工艺落后等状况尚未得到根本改善，生产安全事故时有发生。 2009年以来，按照国务院的部署，省政府对非煤矿山行业进行治理整顿，关闭非法、不安全的非煤矿山，整合重组小矿山企业，非煤矿山数量由5000多家降为1700余家，治理整顿工作积累了许多成功的经验。

　　《条例》通过地方立法巩固整治成果，规定了非煤矿山行业的准入条件，其标准高于国家有关规定，还要求开发国家保护性开采的特定矿种的，应当符合国家有关特别规定。《条例》指出，新建、扩建、改建非煤矿山项目实行核准或者备案制度。列入国务院《政府核准的投资项目目录》的项目，应当由项目核准机关核准，其他项目实行备案管理。对不符合法律法规以及未按照规定权限和程序核准或者备案的项目，有关部门不得办理相关手续。

　　《条例》明确，有下列情形之一的，不得建设非煤矿山项目：违反矿产资源规划，将中型以上规模的独立矿体分散零星开采的；在城市规划区、水土流失重点预防区和重点治理区范围内，新建可能造成植被破坏、地貌损坏等严重水土流失露天采矿项目的；法律、法规、国家产业政策禁止建设的其他项目。

　　3、让投资者有章可循，让权力规范行使——明确项目核准备案程序和期限
■原文
　　实行备案管理的非煤矿山项目，建设单位应当按照国家和省有关规定将本单位的基本情况、项目和投资情况报非煤矿山行业主管部门备案。
■解读
　　对非煤矿山建设项目设计文件审查、竣工验收程序进行规范，既方便投资者有章可循，又可规范行政权力的行使。《条例》因此明确了项目核准备案的程序和期限。项目核准机关核准非煤矿山项目应当采取公示、座谈、听证等方式，征求项目所在地公众代表、利害关系人的意见。

　　项目核准文件有效期2年，在有效期内建设单位应当开工建设。有效期满未开工建设确需延期的，建设单位可以申请延期，申请延期的应当在有效期届满30日前向项目核准机关申请，经批准可以延期1次，延期期限不得超过1年。项目核准机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。在有效期内未开工建设也未申请延期的，原项目核准文件失效。

　　4、简化程序，提高效率——建立审批联动机制
■原文
　　县级以上人民政府应当组织非煤矿山管理、城乡规划、国土资源、安全生产、公安、环境保护、水利、林业等部门，建立非煤矿山项目联合审批或者并联审批机制，明确牵头部门，简化程序，提高效率。
■解读
　　矿山管理涉及国土、项目核准、安全监管、环保等，同一个项目还可能由不同层级的部门管理。《条例》为此规定，县级以上人民政府应当组织非煤矿山管理、城乡规划、国土资源、安全生产、公安、环境保护、水利、林业等部门，建立非煤矿山项目联合审批或者并联审批机制，明确牵头部门，简化程序，提高效率。

　　对同一非煤矿山项目，其项目核准、采矿许可、环境保护、安全生产等的审批层级不同的，由最低层级的审批机关受理，组织本级有关部门进行初步审查。该级有关部门没有审批权的，应当及时将初步审查意见和全部申请材料报送有审批权的上级有关部门决定。上级有关部门不得要求申请人重复提供申请材料。

　　5、提升行业安全生产保障水平——严格落实“三同时”等制度
■原文

　　非煤矿山开采应当具备保障安全生产的条件，执行开采不同矿种的矿山安全规程和行业技术规范。
■解读

　　安全生产是非煤矿山建设生产中的重中之重，非煤矿山生产不仅要严格遵守法律、法规、规章关于安全生产方面的规定，还要严格落实各类安全规程和行业技术规范。 《条例》因此要求非煤矿山开采应当具备保障安全生产的条件，执行开采不同矿种的矿山安全规程和行业技术规范。

　　结合非煤矿山生产实际，《条例》还对非煤矿山企业的禁止性行为予以细化，明确指出非煤矿山生产不得有下列行为：超层越界开采的，擅自开采保安矿柱、岩柱的，采用可能危及相邻矿山生产安全的决水、爆破、贯通巷道等危险作业方法的，采掘生产图纸造假、图实不符的，存在重大安全生产隐患未整改到位仍进行生产的，法律、法规禁止的其他行为。《条例》还进一步完善非煤矿山的安全、水土保持、环境保护设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度。

　　矿山生产作业中一旦出现突发事件，企业应当快速组织救援，《条例》规定，非煤矿山企业应当制定具体的应急预案，组织开展隐患排查治理工作，保障安全生产。《条例》要求非煤矿山尾矿库应当按照国家和省的规定，安装使用在线监控系统，预防生产安全事故发生。

　　6、严防“超能力、超强度、超定员”——建立生产能力变更核定和确认制度
■原文
　　非煤矿山开采应当具备保障安全生产的条件，执行开采不同矿种的矿山安全规程和行业技术规范。
■解读
　　在非煤矿山的实际生产过程中，超能力、超强度、超定员组织生产的现象比较普遍，许多矿主存在“快采快走”的心理，生产人员、设备设施、生产系统超负荷运转，重大安全生产隐患比较突出。针对这种现象，《条例》要求建立生产能力变更核定和确认制度。

　　根据《条例》，非煤矿山建设工程的设计文件应当符合矿山安全规程和行业技术规范，并报送项目核准或者备案机关审查。有下列情形之一的，应当变更设计文件，报送原审查机关重新审查：矿区范围发生变化的，地质条件或者建设条件发生重大变化的，采矿方法和主要生产系统发生重大变化的。非煤矿山企业应当按照审查通过的设计文件确定的生产能力、生产强度和生产定员组织生产。因生产条件发生重大变化的，应当委托具备相应资质的单位重新核定生产能力，报原项目核准或者备案机关确认。

　　若违反规定，非煤矿山企业超出设计文件确定的生产能力、生产强度和生产定员组织生产的，由县级以上人民政府非煤矿山行业主管部门责令停产整顿，没收违法所得，并处以违法所得50%以下罚款。

　　7、坚持以人为本——加强职业病防治
■原文

　　非煤矿山企业应当加强对职业病防治的管理，采取防控措施，提高防治水平，定期组织从事有职业病危害作业的职工进行健康检查，建立健全职业健康监护档案，对本单位产生的职业病危害承担责任。
■解读

　　非煤矿山生产具有一定特殊性，企业有责任和义务加强对职业病防治的管理。结合组成人员审议意见，《条例》根据《职业病防治法》有关规定，要求非煤矿山企业应当加强对职业病防治的管理，采取防控措施，提高防治水平，定期组织从事有职业病危害作业的职工进行健康检查，建立健全职业健康监护档案，对本单位产生的职业病危害承担责任。非煤矿山企业应当为职工提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品。未达到规定要求的，企业不得生产，职工不得上岗作业。

　　《条例》同时明确，非煤矿山企业应当依法对职工进行技能和安全生产教育、培训，未经培训或者考试不合格的职工，不得上岗作业。企业负责人和生产管理人员应当参加非煤矿山行业岗位培训。

　　8、保护生态环境，促进矿山可持续发展——矿区专用路线应避开环境敏感区和脆弱区
■原文

　　非煤矿山企业建设生产专用道路应当避开生态环境敏感区和脆弱区。
■解读

　　非煤矿山生产专用道路在使用中会对周边生态环境造成不可避免的影响，对其路线的选择加以规范十分必要。根据省人大常委会组成人员的审议意见，《条例》规定，非煤矿山企业建设生产专用道路应当避开生态环境敏感区和脆弱区。矿山主要运输道路和矿石加工区道路应当实施混凝土硬化，裸露场地应当采取覆盖或者绿化措施。非煤矿山开采，应当集约节约用地。耕地、草原、山林因采矿受到损坏的，非煤矿山企业应当因地制宜采取复垦利用、植树种草或者其他修复利用措施。

　　若违反规定，非煤矿山企业建设生产专用道路没有避开生态环境敏感区和脆弱区，对耕地、草原、山林因采矿受到损坏没有采取复垦利用、植树种草修复措施的，由县级以上人民政府环境保护、国土资源或者非煤矿山行业主管部门责令限期治理；逾期不治理的，可以指定有治理能力的单位代为治理，费用由违法非煤矿山企业承担。